Sam Mullins
Le mois dernier, le 14 août, la police suédoise a arrêté un homme dans la ville d’Östersund après avoir reçu des informations selon lesquelles il conduisait de manière suspecte sur la place publique. D’abord détenu pour le motif probable de conspiration en vue de commettre un meurtre, les charges ont été modifiées le lendemain en conspiration en vue de commettre «un crime terroriste», sur la base des preuves recueillies dans son véhicule. Selon il s’agit d’un demandeur d’asile ouzbek débouté qui a des liens possibles avec le terroriste et compatriote de Stockholm, Rakhmat Akilov. Le même jour où les Suédois ont arrêté le suspect anonyme d’Östersund, les autorités allemandes ont inculpé trois ressortissants irakiens, également venus en Europe en tant que demandeurs d’asile, pour avoir planifié une attaque à la voiture piégée inspirée par l’idéologie djihadiste. Un peu plus de deux semaines plus tard, les procureurs hongrois ont inculpé F. Hassan, 27 ans, commandant présumé de l’État islamique en Syrie, qui s’était précédemment vu accorder le statut de réfugié en Grèce, accusé de crimes contre l’humanité. Il est accusé d’avoir supervisé l’exécution en masse de vingt-cinq personnes qui ont refusé de rejoindre l’État islamique et d’avoir décapité personnellement un imam à Homs en mai 2015. De tels cas semblent confirmer les craintes de longue date selon lesquelles des terroristes ont infiltré les flux migratoires vers l’Europe afin de mener des attaques. Cependant, afin de comprendre la situation dans son ensemble, nous devons replacer ces événements dans leur contexte.
Les suggestions selon lesquelles l’État islamique ou des groupes similaires pourraient infiltrer les flux migratoires remontent au moins à 2014 et se poursuivent encore aujourd’hui. De nombreux observateurs (y compris l’auteur actuel) y étaient d’abord sceptiques. Cependant, les opinions ont commencé à changer en novembre 2015 lorsqu’il a été découvert que deux des assaillants parisiens étaient effectivement venus en Europe en se faisant passer pour des migrants. Plus tard, il s’est avéré que presque toute l’équipe d’assaut avait fait de même, de même que les membres clés de la cellule étroitement liée qui était à l’origine des attentats de mars 2016 à Bruxelles. Nous savons maintenant que ces exemples, ainsi que d’autres exemples bien connus, tels que l’assaillant du marché de Noël de Berlin Anis Amri et le Rakhmat Akilov susmentionnés, n’étaient que la pointe de l’iceberg. En même temps, il n’y a pas lieu de paniquer.
Dans mon récent ouvrage, Jihadist Infiltration of Migrant Flows to Europe: Perpetrators, Modus Operandi and Policy Implications, j’ai identifié et analysé 144 terroristes djihadistes présumés qui ont infiltré les flux migratoires vers l’Europe ou à l’intérieur de l’Europe de 2011 à 2018: qui ils étaient, comment ils ont voyagé, ce qu’ils ont fait à l’intérieur des frontières européennes, et comment ils ont été capturés ou tués. Il est important de noter que ce nombre représente beaucoup moins de 1 % du nombre total de migrants récents. Pourtant, ce chiffre est aussi beaucoup plus élevé que beaucoup ne l’auraient imaginé et comme nous l’avons vu. En outre, de nombreuses indications donnent à penser que le nombre réel est considérablement plus élevé et – comme l’ont montré les récents développements – le nombre de « demandeurs d’asile terroristes » ne cesse d’augmenter. Heureusement, nous avons maintenant une image beaucoup plus claire de la menace et des vulnérabilités que les terroristes ont pu exploiter. La sécurité, tant aux frontières extérieures qu’en Europe, est nettement plus stricte. Voici ce que nous savons maintenant.
Tout d’abord, bien que plus d’une douzaine de pays européens aient accueilli au moins un demandeur d’asile terroriste, l’Allemagne se taille la part du lion (un peu moins de la moitié du total connu). Étant donné que l’Allemagne a également accueilli le plus grand nombre de demandeurs d’asile récents, il semble que cette politique ait également placé le pays à un niveau de risque accru. Bien que cette corrélation soit loin d’être parfaite – et qu’elle soit susceptible de susciter un malaise considérable —, il faut néanmoins le reconnaître. La menace est grosso modo alignée sur les flux migratoires plus larges de plusieurs autres manières, notamment en ce qui concerne la nationalité, ainsi que les itinéraires, le calendrier et les méthodes de voyage. Les demandeurs d’asile terroristes sont donc majoritairement des Syriens (40 %), suivis des Irakiens, des Nord-Africains et des Afghans. En plus de la majorité des migrants en situation irrégulière récemment arrivés en Europe, ils ont pour la plupart emprunté la route des Balkans en 2015 et la grande majorité d’entre eux semblent avoir utilisé les mêmes passeurs et avoir été soumis aux mêmes conditions de voyage dangereuses que tous les autres. En termes simples, ils ont tendance à suivre le courant.
Une fois en Europe, 61 % des demandeurs d’asile terroristes sont connus ou présumés s’être livrés à des activités terroristes (d’autres étaient membres d’organisations terroristes à l’étranger, mais n’ont pas nécessairement commis d’infractions après leur arrivée en Europe). Ensemble, ils sont responsables d’au moins une douzaine d’attentats dans six pays européens (182 morts), ainsi que de plus d’une vingtaine de complots déjoués ou avortés dirigés contre des cibles en Europe et quatre à l’étranger. En particulier, à une exception près, à remettre en doute,, l’État islamique est la seule organisation terroriste à avoir investi dans des «opérations extérieures» contre l’Europe en infiltrant le flux des migrants. Ses plus grands succès (Paris et Bruxelles) ont été en grande partie organisés et perpétrés par des Européens, pour qui la foule des migrants constituait la couverture idéale pour rentrer chez eux sans se faire repérer. La plupart des attaques restantes ont été commises par des ressortissants étrangers qui semblent s’être radicalisés après leur arrivée en Europe (comme cela semble avoir été le cas pour les trois Irakiens récemment inculpés en Allemagne), et peut-être également le suspect arrêté en Suède). En effet, il est important de faire la distinction entre l’infiltration délibérée par des membres existants d’organisations terroristes et la radicalisation des demandeurs d’asile en Europe, car les implications pour la lutte antiterroriste sont très différentes.
Outre la planification et la conduite d’attentats, près d’un tiers des demandeurs d’asile terroristes se sont engagés dans des activités de soutien «non violentes», notamment la promotion de l’idéologie djihadiste, le recrutement, la facilitation des déplacements et la collecte de fonds. Une proportion importante de cas (58 %) présentaient également une forme quelconque de liens ou de participation à la criminalité, y compris la contrebande, le trafic de drogue et la fraude. Abdesselam Tazi and Hicham El Hanafi, par exemple, auraient agi comme recruteurs pour l’état islamique après avoir demandé l’asile au Portugal en 2013. Les deux Marocains ont également beaucoup voyagé, utilisant entre eux quarante-sept identités différentes, et ont récolté plus de 70 000 euros grâce à la fraude à la carte de crédit. Pendant ce temps, l’homme d’affaires syrien Anwar Daadoue, qui a frauduleusement demandé l’asile en Suède en 2012 et s’est ensuite évadé d’une prison danoise, est accusé de diriger un réseau sophistiqué de passeurs et hawaladars. La bande de Daadoue aurait déplacé plus de 2 millions d’euros, dont une partie aurait été envoyée à Jabhat al-Nusra.
Étant donné que les contrôles aux frontières avaient effectivement été interrompus lorsque la plupart de ces personnes sont arrivées en Europe, il n’est pas surprenant de constater que seuls neuf demandeurs d’asile terroristes ont été arrêtés aux frontières extérieures. La grande majorité (85 %) a été détectée en Europe même (certains ayant déjà commis des attentats). Des partenaires étrangers – au premier rang desquels les États-Unis – ont aidé les agences européennes de lutte contre le terrorisme à trouver certains de ces agents, par exemple en ayant recours au renseignement électromagnétique. Dans le cas de l’Ouzbèke récemment détenu en Suède, il semble que c’est sa propre hésitation et son manque d’artisanat commercial qui l’ont conduit à sa perte. Pendant ce temps, les terroriste irakiens qui planifiaient des attentats à la voiture piégée en Allemagne ont d’abord été détectés b par les services de renseignement nationaux et Hassan a été arrêté à l’aéroport Liszt Ferenc à Budapest alors qu’il tentait d’utiliser de faux documents. Néanmoins, la source la plus importante d’enquêtes sur les demandeurs d’asile terroristes (représentant au moins un cinquième de tous les cas) a été constituée par les renseignements fournis par les personnes qui étaient en contact avec les délinquants en question. Il s’agit notamment d’amis, de membres de la famille, de responsables de mosquées et de personnes qui travaillent avec des migrants, mais le plus souvent, les informations proviennent de la communauté des migrants.
Aussi encourageant que cela puisse paraître, ce type d’assistance n’a pas été sans problèmes. Selon les responsables allemands de l’application de la loi et du renseignement avec lesquels j’ai parlé, il y avait tout simplement trop d’informations sur les demandeurs d’asile, et trop peu de preuves pour les étayer, que la grande majorité ne menait nulle part. Un grand nombre, semble-t-il, se résumaient à des rancunes personnelles et, en fait, étaient délibérément trompeuses ou tout à fait fausses. .
Les enquêtes dans ce domaine se heurtent souvent au même problème fondamental qui a entravé la tentative de poursuite des «combattants étrangers» de retour au pays — à savoir le manque de preuves dans les zones de conflit. Toutefois, le problème s’aggrave lorsqu’il s’agit de ressortissants étrangers. Comme l’a expliqué un enquêteur fédéral : «Les gens qui ne sont jamais allés en Europe n’ont généralement pas de casier judiciaire ici. Les personnes venant de pays dont les structures étatiques [ne] fonctionnent [pas] peuvent être contrôlées dans leur pays d’origine… et les personnes sans documents légaux peuvent être contrôlées, mais peuvent utiliser de fausses données, de sorte que les contrôles ne mènent à rien.» En d’autres termes, «Nous avons affaire à des gens dont nous ne pouvons prouver la biographie.» Il en résulte que les allégations deviennent rarement des accusations, et même lorsqu’elles le deviennent, le résultat est loin d’être garanti.
De même, bien que l’échange d’informations entre les organismes chargés de la lutte contre le terrorisme soit reconnu depuis longtemps comme l’un des principaux défis, sinon le principal, dans ce domaine, il est exacerbé par le fait qu’une multitude d’organismes chargés des migrations – qui ne font pas traditionnellement partie des stratégies antiterroristes – sont également impliqués et ont maintenant un rôle important à jouer. En 2017, un représentant d’Interpol a fait remarquer à ce sujet que «les pays ne procèdent pas à des vérifications systématiques dans les bases de données d’INTERPOL dans le cadre de l’examen des demandes de réfugiés/asile» et que des informations importantes, telles que la décision de refuser l’asile pour participation à des actes terroristes ou criminels, ne sont pas systématiquement communiquées.
Fort heureusement, tout n’est pas que sombre. Les accords entre l’UE, la Turquie et la Libye, bien que controversés, ont considérablement réduit le nombre de migrants qui atteignent les côtes européennes, rendant les choses beaucoup plus faciles à gérer qu’elles ne l’étaient auparavant. Dans le même temps, les capacités aux frontières extérieures sont considérablement améliorées, en partie grâce à la main-d’œuvre et à l’expertise supplémentaires fournies par l’Agence européenne des gardes-frontières (mieux connue sous le nom de Frontex) et Europol, ce qui signifie que tous les migrants nouvellement arrivés sont dûment enregistrés et contrôlés. En effet, cela n’était pas le cas auparavant, ce qui signifie que des milliers de migrants ont pu entrer en Europe sans être soumis aux contrôles de sécurité nécessaires. Comme l’a souligné un agent de la sécurité frontalière, la situation est maintenant «beaucoup, beaucoup, beaucoup, beaucoup, beaucoup mieux… qu’elle ne l’était au plus fort de la crise en 2015». Il devrait donc être beaucoup plus difficile pour les terroristes connus (ceux qui sont enregistrés dans des bases de données) de franchir les frontières extérieures. Frontex et Europol ont également consacré beaucoup de temps et d’efforts à l’élaboration d’un manuel d’ »indicateurs communs de risque » pour aider les agents de première ligne à détecter les signes potentiels d’implication dans le terrorisme, qui pourrait ensuite être utilisé pour renvoyer des suspects, qui ne sont enregistrés dans aucune base de données, à des contrôles de deuxième ligne.
En Europe, les services de police et de renseignement collaborent plus étroitement avec les services de migration, les deux parties étant désormais conscientes de l’importance de la coopération. Dans certains endroits, les responsables de la lutte contre le terrorisme ont également pris contact avec les centres d’accueil locaux et les foyers pour demandeurs d’asile (dont beaucoup sont gérés par des entreprises non gouvernementales) afin de leur fournir une formation de base, couvrant la sensibilisation culturelle, les comportements potentiellement suspects à signaler et des informations sur des extrémistes connus qui sont actifs dans la région. Il est important de noter que ce type de sensibilisation contribue à instaurer la confiance et fournit aux travailleurs migrants de première ligne des points de contact utiles au cas où ils auraient des préoccupations.
Ce type d’initiatives a été renforcé par d’importantes modifications apportées aux bases de données de l’UE. Dans un premier temps, les services répressifs nationaux européens, ainsi qu’Europol, ont eu accès à la base de données Eurodac qui est utilisée pour enregistrer les empreintes digitales des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d’asile. De même, Frontex a eu accès au Système d’information Schengen, qui contient des signalements concernant des personnes, des véhicules et d’autres objets à des fins répressives et antiterroristes. Le SIS a également été mis à jour pour permettre aux utilisateurs d’effectuer des recherches à l’aide des empreintes digitales, et les États membres de l’UE sont désormais tenus de créer des signalements dans le SIS pour tous les cas impliquant des infractions terroristes. En outre, un certain nombre de nouvelles catégories d’alerte ont été créées, notamment pour les décisions de rapatriement et les interdictions d’entrée des ressortissants étrangers. Ces changements, ainsi que d’autres changements techniques prévus ou en cours, permettront de combler les lacunes que les terroristes ont réussi à franchir.
Afin de limiter davantage les possibilités pour les terroristes d’infiltrer les flux migratoires à l’avenir, l’Europe doit s’occuper d’un certain nombre de domaines clés. Tout d’abord, il est nécessaire d’améliorer l’échange d’informations avec les pays sources et les centres de transit en dehors de l’UE. Comme l’a expliqué un fonctionnaire d’Europol: «Ce dont nous avons besoin, c’est de renseignements… Mieux nous pourrons coopérer, échanger des informations et obtenir cette coopération avec ces pays d’origine [d’où viennent les terroristes], plus nous aurons de chances de détecter… les terroristes qui arrivent dans l’Union européenne par… les flux d’immigration illégale». Bien que la Commission européenne poursuive exactement ce type de coopération, il faudra sans aucun doute du temps pour qu’elle se développe. Il y a aussi le défi supplémentaire de traiter avec des États hostiles ou fracturés qui sont mêlés à un conflit, ce qui exige un meilleur échange d’information entre les forces armées et les forces de l’ordre. Encore une fois, des efforts sont en cours pour régler ce problème, mais il reste encore beaucoup à faire.
Les défis du partage de l’information et de la coopération au sein de l’UE doivent également être relevés. Les organismes de lutte contre le terrorisme doivent donc continuer de s’efforcer d’établir des relations de travail plus étroites, tant entre eux qu’avec les divers organismes responsables des migrations et des demandeurs d’asile. Cela pourrait être facilité en donnant aux services de migration l’accès aux bases de données pertinentes des services de détection et de répression. Par exemple, Interpol a recommandé d’élargir l’accès à ses bases de données «à toutes les autorités compétentes, y compris les autorités chargées du contrôle aux frontières et les autorités chargées d’examiner les demandes d’asile/de réfugiés». À un niveau plus local, les efforts de sensibilisation – brièvement décrits ci-dessus – seront essentiels pour renforcer la coopération « interphénomène » et sont susceptibles d’être essentiels pour cultiver un meilleur renseignement humain, qui s’est révélé crucial pour détecter les terroristes se faisant passer pour des demandeurs d’asile. En effet, étant donné que la plupart de ces individus ne sont pas détectés aux frontières extérieures, mais en Europe même (généralement plus d’un an après leur arrivée), il s’agit peut-être de l’option la plus efficace disponible.
Au-delà des mesures visant à améliorer la détection des demandeurs d’asile terroristes, il est nécessaire de trouver des moyens plus efficaces et plus efficients d’y faire face. Dans le cas d’Anis Amri, par exemple, c’est un extrémiste violent bien connu qui a exprimé à plusieurs reprises son désir de mener des attaques et qui est avec en contact des agents de l’État islamique en Libye. Il n’est pas déraisonnable de suggérer que les droits collectifs des citoyens européens doivent primer sur les droits de ces personnes. Le renforcement des pouvoirs en matière de détention préventive et d’expulsion peut prêter à controverse, mais il est de plus en plus reconnu que, dans certains cas, ils sont nécessaires. Le fait que l’Italie, un pays qui a fait un usage agressif de la déportation, n’a pas encore subi d’attaque djihadiste significative suggère que cela peut faire partie d’une stratégie efficace.
Bien sûr, des approches plus souples sont également nécessaires. Jusqu’à présent, seuls 16 % de terroristes demandeurs d’asile semblent s’être radicalisés en Europe (la grande majorité d’entre eux étaient déjà affiliés à des organisations terroristes), mais la mobilisation nationale contre le terrorisme pourrait augmenter avec le temps. Pour cette raison, il est important d’essayer de réduire la vulnérabilité à la radicalisation avant qu’elle ne puisse se développer. Dans le contexte des demandeurs d’asile, cela signifie de meilleures possibilités d’apprentissage des langues du pays d’accueil, ainsi que des possibilités d’éducation et d’emploi. Comme l’a fait remarquer un membre du personnel d’un foyer pour demandeurs d’asile : «Les gens qui viennent ici meurent d’ennui…. Il y a des gens qui sont ici depuis un an, dix-huit mois, qui n’ont rien d’autre à faire que de regarder l’Internet.» Naturellement, les efforts visant à améliorer les conditions de vie des migrants récemment arrivés et à accroître leurs chances d’intégration ne devraient pas relever de la lutte contre le terrorisme, mais peuvent néanmoins jouer un rôle important.
Bien que, selon la Commission européenne, la crise migratoire soit officiellement terminée, les effets, y compris la montée du populisme et du terrorisme de droite, en plus de l’extrémisme djihadiste, se font toujours sentir. En outre, les migrations massives vers l’Europe se poursuivent et il y a tout lieu de croire qu’elles vont encore augmenter à l’avenir. Dans l’ensemble, l’infiltration djihadiste de ces flux est relativement faible et ne devrait pas être le principal point de référence pour aborder la question de la migration. Elle est néanmoins significative. Plutôt que d’exagérer aveuglément le problème par peur ou, à l’inverse, de nier qu’il existe, nous devons chercher à le surveiller et à l’analyser continuellement et sans passion. Les événements récents en Suède, en Allemagne et ailleurs en Europe nous rappellent que la menace persiste, mais rien n’indique pour l’instant qu’elle s’intensifie. Au contraire, ils fournissent une preuve supplémentaire de l’amélioration des résultats de l’Europe en matière de lutte contre le terrorisme.
Sam Mullins est professeur au Asia-Pacific Center for Security Studies, Hawaii, et membre honoraire de l’Université de Wollongongong (Australie). Au moment où il menait ces recherches, il était professeur de lutte contre le terrorisme au George C. Marshall European Center for Security Studies, en Allemagne.
Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et ne représentent pas nécessairement la position du gouvernement des États-Unis.
